Udział we wspólnocie gruntowej może być zbywany wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie oraz na rzecz osób posiadających gospodarstwa rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty. Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę, aby w ten sposób zarządzać gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej.
Na jeden z dyżurów nieodpłatnej pomocy prawnej (dalej: NPP) zgłosiła się klientka z prośbą o rozwiązanie problemu dotyczącego – jak wówczas twierdziła – zbyt dużej ingerencji władz gminy w prawo własności, w tym w sposób gospodarowania należącą do jej cioci nieruchomością. Z relacji klientki wynikało, że jej ciocia (osoba będąca w podeszłym wieku) jest właścicielką nieruchomości gruntowej (działki) położonej pod Otwockiem, na której jest posadowiony mały budynek mieszkalny (domek letniskowy). Z uwagi na to, że ciocia klientki przez kilkanaście lat nie odwiedzała działki, ukradziono z niej siatkę, metalowe przęsła ogrodzeniowe oraz rury doprowadzające wodę do budynku. Ciocia, będąc już u schyłku życia, chciałaby podarować klientce tę działkę, dlatego klientka postanowiła powoli dokonywać niezbędnych remontów i napraw.
Podczas wylewania betonowych bloczków wiążących słupki ogrodzenia z gruntem na działkę przybyła komisja. Zdaniem klientki składała się ona z urzędników Rady Gminy. Komisja zakazała wykonywania dalszych prac. Wskazała, że ogradzana właśnie działka stanowi grunt należący do wspólnoty gruntowej, a klientka nie uzyskała zgody pozostałych mieszkańców wsi na prowadzenie jakichkolwiek czynności nadziałce (podobnie jak członków przybyłej komisji, którzy również byli mieszkańcami tej wsi), wobec czego nie ma zgody na prace. Klientka wstrzymała ich wykonywanie i złożyła do Urzędu Gminy oficjalny wniosek o zezwolenie na ich kontynuowanie. Podkreśliła przy tym, że ogrodzenie, które teraz próbuje odbudować, istniało 15 lat temu, tak samo jak rury doprowadzające do domku letniskowego wodę. Nie są to zatem nowe prace na działce, a jedynie przywrócenie stanu faktycznego, jaki został naruszony przez liczne akty wandalizmu.
Po zapoznaniu się z wnioskiem klientki oraz przeprowadzeniu kilku spotkań z klientką i jej ciocią w siedzibie Urzędu Gminy odmówiono jej zgody. Wskazano, że członkowie wspólnoty gruntowej mają na tę działkę inne plany.
Na spotkaniu w punkcie NPP klientka okazała mi rzekomy akt własności działki i zaznaczyła, że nie ma możliwości, aby działka jej ciotki należała do wspólności gruntowej, na którą powołują się członkowie Rady Gminy. W 1972 r. ciotka klientki kupiła ją wraz z mężem od jednego z mieszkańców wsi. Jak wynikało z przekazu uzyskanego przez klientkę od najstarszych mieszkańców wsi, po zakończeniu II wojny światowej wieś była opustoszała. Wielu jej mieszkańców zginęło na froncie.
Gdy życie zaczynało powoli wracać do normy, do wsi zaczęli napływać ludzie wracający z frontu i udający się do Warszawy. Jedną z takich osób był były „właściciel” spornej nieruchomości. W czerwcu 1945 r. szedł pieszo do Warszawy, zatrzymał się we wsi, poprosił o kubek zimnej wody. Gdy się orzeźwił, spytał swojego dobroczyńcę, czy we wsi jest jakiś opuszczony dom, w których mógłby zamieszkać. W odpowiedzi usłyszał, że wszystkie domy we wsi są opuszczone i jeśli tylko ma ochotę, może zająć ten, który mu się podoba. Wędrowiec wybrał ten gospodarowany obecnie przez ciotkę klientki.
Wieś zaludniła się w szybkim tempie. Każdy z gospodarzy uprawiał „wzięty” przez siebie kawałek ziemi i w ramach wdzięczności dzielił się z innymi gospodarzami plonami. Z uwagi na fakt, że w rzeczywistości ludzie gospodarujący zajętymi przez siebie gruntami nie byli ich prawowitymi właścicielami, a coraz częściej zachodziła konieczność ujednolicenia zasad współgospodarowania gruntami, w 1948 r. mieszkańcy wsi postanowili zawiązać wspólnotę gruntową i uchwalić statut obowiązujący do dzisiaj. W okresie komunizmu ta wspólnota została rozwiązana (głównie z uwagi na panujący wówczas światopogląd), by w 1990 r. ponownie się zawiązać. Spośród mieszkańców powołano zarząd i sekretarza. Dokładnie te osoby odmawiają obecnie klientce udzielenia zgody na dalsze prowadzenie robót.
Po przeanalizowaniu okazanej umowy (sporządzonej w zwykłej formie pisemnej z pieczęcią i podpisem ówczesnego wójta gminy) okazało się, że rzekomy sprzedający w rzeczywistości nie dokonał przeniesienia własności nieruchomości, a jedynie praw do jej użytkowania wraz z budynkiem. Co więcej, w żadnym postanowieniu umownym nie wskazano, aby sprzedający był właścicielem spornej nieruchomości, a jedynie jej użytkownikiem. Co zatem zakupiła ciotka klientki wraz z mężem? Kupili oni możliwość użytkowania ściśle określonej nieruchomości, ale niestety bez wyłączności takiego użytkowania.
Stan prawny
Przed samą II wojną światową pojawiła się ustawa z dnia 4 maja 1938 r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (DzU z 1938 r. nr 33, poz. 290). Ustawa ta nie definiowała wspólnoty gruntowej, lecz szczegółowo określiła rodzaje gruntów uznawanych za wspólne oraz sposób zagospodarowania i rozporządzania takimi gruntami. Jako podstawowy sposób postępowania z gruntami wspólnymi ustawa z 1938 r. ustanowiła zniesienie wspólności przez podział tych gruntów w naturze. Wyjątkowo tylko dopuszczano pozostawienie gruntów wspólnych we współwłasności, lecz nawet wtedy wymagano zamiany wspólnoty na zwykłą współwłasność z ustalonymi udziałami w częściach ułamkowych. Do zarządzania gruntami niepodzielonymi można było powoływać specjalne spółki. Zagospodarowanie gruntów wspólnych następowało w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez administrację powiatową i wojewódzką.
Ten proces kontrolowanego przez organy państwa racjonalnego podziału wspólnot gruntowych został przerwany przez II wojnę światową. Obecnie zasady funkcjonowania wspólnot gruntowych regulują przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 140; dalej: uzwg). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne:
- nadane w wyniku uwłaszczenia włościan i mieszczan-rolników na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania ogółowi, pewnej grupie lub niektórym mieszkańcom jednej albo kilku wsi;
- wydzielone tytułem wynagrodzenia za zniesione służebności, wynikające z urządzenia ziemskiego włościan i mieszczan-rolników, na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania gminie, miejscowości albo ogółowi uprawnionych do wykonywania służebności;
- powstałe w wyniku podziału pomiędzy zespoły mieszkańców poszczególnych wsi gruntów, które nadane zostały przy uwłaszczeniu włościan i mieszczan-rolników mieszkańcom kilku wsi na wspólną własność, we wspólne posiadanie lub do wspólnego użytkowania;
- użytkowane wspólnie przez mieszkańców dawnych okolic i zaścianków oraz należące do wspólnot urbarialnych i spółek szałaśniczych;
- otrzymane przez grupę mieszkańców jednej lub kilku wsi na wspólną własność i do wspólnego użytkowania w drodze przywilejów i darowizn bądź nabyte w takim celu;
- zapisane w księgach wieczystych (gruntowych) jako własność gminy (gromady), jeżeli w księgach tych istnieje wpis o uprawnieniu określonych grup mieszkańców gminy (gromady) do wieczystego użytkowania i pobierania pożytków z tych nieruchomości;
- stanowiące dobro gromadzkie (gminne) będące we wspólnym użytkowaniu na terenach województw rzeszowskiego, krakowskiego oraz powiatu cieszyńskiego województwa katowickiego.
Wspólnotami gruntowymi nie są nieruchomości lub ich części, jeżeli:
- do 31 grudnia 1962 r., a w przypadku lasów i gruntów leśnych do 30 września 1960 r. – zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych albo uległy zasiedzeniu;
- przed 1 stycznia 2011 r. – zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne.
Wspólnota gruntowa to nie tylko grunty, ale również i jej członkowie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i art. 6a uzwg uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są:
- osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty (tzw. pierwotni uprawnieni);
- osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne i nieprzerwanie przez okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej;
- osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub prowadzą w tej miejscowości gospodarstwo rolne – jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, chyba że przez okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2015 r. osoby te faktycznie nie korzystały ze wspólnoty.
Jeżeli zaś wspólnotą gruntową objęte są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. Ustalenie nieruchomości wchodzących w zasób wspólnoty gruntowej i osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej wraz ze wskazaniem powierzchni posiadanych przez nich gospodarstw rolnych i wielkości przysługujących udziałów we wspólnocie następuje w drodze decyzji wydanej przez starostę właściwego ze względu na miejsce położenia gruntów. Decyzja wydawana jest na podstawie wniosku uprawnionego lub jego następcy prawnego. Udziały zaś poszczególnych uprawnionych we wspólnocie gruntowej określa się w częściach ułamkowych, a ich wielkość ustala się w ten sposób, że połowę wspólnoty dzieli się pomiędzy uprawnionych w równych częściach, drugą połowę – proporcjonalnie do obszarów gruntów posiadanych przez każdego z uprawnionych, a położonych na obszarze tej samej lub graniczącej z nią gminy.
Zarządzanie wspólnotą gruntową
Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę, aby umożliwić w ten sposób sprawowanie zarządu gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy.
Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu, którego wzór określił minister właściwy do spraw rozwoju wsi w drodze rozporządzenia. Starosta w drodze decyzji zatwierdza statut spółki i jego zmiany. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną. Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej oraz posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie. W sytuacji, w której uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej w terminie trzech miesięcy od dnia ustalenia wykazu uprawnionych nie przedstawią do zatwierdzenia właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) statutu spółki, organ ten utworzy spółkę przymusową, nada jej statut oraz wyznaczy organy spółki spośród osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Jeżeli jednak osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona, właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać organy spółki spośród osób niebędących członkami spółki i ustali dla nich odpowiednie wynagrodzenie, które obciąża spółkę.
Nazwa spółki, skład zarządu spółki, obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ramach nadzoru wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje akty z zakresu administracji publicznej. Charakter tych działań nie cechuje się rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie dotyczącej stwierdzenia uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można zatem mówić o władczym rozstrzygnięciu o prawach i obowiązkach jednostki.
Jak słusznie zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z 18 maja 2009 r. (II SA/Gl 1093/08), działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jako organu nadzoru nad działalnością spółek sprawujących zarząd nad wspólnotami gruntowymi, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 kpa. W stosunku do takiego aktu wojewodzie nie przysługuje możliwość wdrożenia trybu nadzorczego z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż ani z ustawy o samorządzie gminnym, ani z uzwg nie wynika, że akt nadzoru wójta jest zarządzeniem.
Rozporządzanie udziałem we wspólnocie gruntowej
Zgodnie z art. 27 ust. 1 uzwg udział we wspólnocie gruntowej może być zbywany wyłącznie w całości i tylko na rzecz osoby posiadającej już udział w tej wspólnocie oraz na rzecz osób posiadających gospodarstwa rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty. Zbycie udziału we wspólnocie gruntowej wymaga formy aktu notarialnego i powinno być poprzedzone zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), poprzedzoną uchwałą podjętą przez daną wspólnotę gruntową. W razie zbycia wszystkich gruntów należących do uprawnionego we wspólnocie gruntowej udział w tej wspólnocie przechodzi na nabywcę tego gospodarstwa.
W przypadku zbycia części gruntów przez uprawnionego udział we wspólnocie gruntowej zachowuje dotychczasowy właściciel, chyba że na podstawie umowy odstąpi swe uprawnienia nabywcy. Jeżeli jednak zbywca pozostawia sobie obszar użytków rolnych nie większy niż 0,1 ha, udział we wspólnocie gruntowej przechodzi na nabywcę. Jeżeli gospodarstwo rolne, z którego posiadaniem był związany udział we wspólnocie gruntowej, zostało podzielone na części w drodze działu spadku lub wyjścia ze współwłasności, udział we wspólnocie ulega podziałowi proporcjonalnie do obszaru tych części. Uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej stanowiącej w całości lub w części lasy, grunty leśne lub nieużytki przeznaczone do zalesienia mogą się zrzec na rzecz państwa uprawnień do udziału we wspólnocie w zakresie obejmującym te lasy, grunty leśne i nieużytki. Zrzeczenie się udziału następuje w formie aktu notarialnego.
Jak długo trwa wspólnota gruntowa?
Zgodnie z art. 5 ust. 1 uzwg wspólnoty gruntowe nie mogą być dzielone pomiędzy uprawnionych do udziału w tych wspólnotach. Podział wspólnoty gruntowej następuje wyłącznie w razie objęcia jej gruntów scaleniem, za zgodą bezwzględnej większości osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Jak słusznie zauważył SN w uchwale z 9 grudnia 1969 r. (III CZP 89/69), udziałowcom wspólnoty gruntowej nie przysługują w ogóle uprawnienia wynikające z przepisów kc o współwłasności w takim zakresie, w jakim byłoby to sprzeczne z zasadami wynikającymi z przepisów uzwg. Członek wspólnoty gruntowej posiada zatem prawo podmiotowe ograniczone tylko do jego udziału we wspólnocie. W takim zakresie może inicjować postępowanie przed organem administracji czy sądem. Uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej polega na korzystaniu z nieruchomości stanowiącej przedmiot wspólnoty zgodnie z jej przeznaczeniem. Co w tym wypadku polega na wypasaniu bydła, pobieraniu pożytków naturalnych, udziale w dochodach przez podział pożytków, czyli ogólnie rzecz ujmując – na udziale w zagospodarowaniu wspólnoty gruntowej (zob. NSA w wyroku z 4 lutego 2011 r., I OSK 504/10).
Jak słusznie zauważył poseł Włodzimierz Karpiński w interpelacji nr 15451 skierowanej do ministra rolnictwa i rozwoju wsi, w sprawie podziału wspólnoty gruntowej, przepisy uzwg przyjęły, najwyraźniej ze względów ideologicznych polegających na forsowaniu kolektywnego władania ziemią, diametralnie odmienny model postępowania ze wspólnotami gruntowymi niż ustawa ogłoszona 4 maja 1948 r. Podział wspólnoty gruntowej stał się niedopuszczalny, co skutkuje (do dzisiaj) wyłączeniem zastosowania wobec niej przepisów prawa cywilnego o zniesieniu współwłasności.
W praktyce oznacza to, że wniosek o zniesienie współwłasności wspólnoty gruntowej zostanie przez sąd oddalony jako niedopuszczalny z mocy samego prawa. Jedynym sposobem likwidacji wspólnoty pozostaje zbycie całości wspólnego gruntu. Tylko spółka może to zrobić. Tymczasem utworzenie spółki graniczy z niemożliwością, ponieważ w wyniku dziedziczenia liczba uprawnionych sięga już dziś setek osób zamieszkałych często z dala od danego gruntu, na terenie całej Polski albo i za granicą. Wspólnoty gruntowe pozostają „dobrami martwej ręki”. Praktycznie niemożliwe jest nawet nabycie gruntu należącego do wspólnoty gruntowej w sposób pierwotny, tj. przez zasiedzenie. Jak słusznie zauważył poseł, jeżeli spółka dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej nie została powołana, co ze względu na trudność ustalenia uprawnionych jest regułą, nie ma podmiotu uprawnionego do reprezentowania wspólnoty jako uczestnika postępowania o stwierdzenie zasiedzenia, co uniemożliwia prowadzenie tego postępowania. Z tego właśnie powodu zakaz podziału wspólnoty gruntowej wydaje się sprzeczny z konstytucyjnie chronioną istotą prawa własności, jednak kwestia ta nie została, jak dotąd, podniesiona przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W odpowiedzi na interpelację sekretarz stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że w ministerstwie zostały opracowane założenia do projektu ustawy o zmianie uzwg, które są obecnie na etapie uzgodnień międzyresortowych. Wśród proponowanych zmian do uzwg znajduje się m.in. wprowadzenie możliwości zaskarżenia do sądu przez członka spółki powołanej do zagospodarowania wspólnoty gruntowej uchwały spółki z powodu jej niezgodności z przepisami prawa lub ze statutem, jeżeli narusza ona zasady właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty gruntowej lub w inny sposób narusza interesy członka spółki. Do tej pory ustawodawca nie przewiduje żadnej drogi odwoławczej służącej członkom spółki dla podważenia uchwały ogólnego zebrania członków. Kwestionowanie zarówno legalności, jak i celowości działań podejmowanych przez organ spółki jest niemożliwe.
Zgodnie z art. 30a ust. 1 uzwg uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej mogą podjąć uchwałę o przekształceniu wspólnoty gruntowej we współwłasność w częściach ułamkowych. Uchwała ta jest podejmowana jednogłośnie przez wszystkich uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, w formie aktu notarialnego. W przypadku braku jednomyślności uprawnieni, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie, mając na względzie cel zamierzonej czynności i interesy wszystkich współuprawnionych. Z dniem podjęcia uchwały o przekształceniu wspólnoty gruntowej we współwłasność w częściach ułamkowych lub uprawomocnienia się orzeczenia sądu w przypadku braku jednomyślności współuprawnionych następuje otwarcie likwidacji spółki.
Czy klientka dojdzie do własności gospodarowanej przez siebie nieruchomości?
Zgodnie z art. 4 uzwg jeżeli na części obszaru, stanowiącego wspólnotę gruntową, przed dniem wejścia w życie ustawy wzniesiono budynki pozostające w indywidualnym władaniu, właścicielowi budynku przysługuje prawo nabycia gruntów znajdujących się pod budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi wraz z podwórzem. SN w postanowieniu z 28 listopada 2001 r. (IV CKN 1004/00) zauważył, że przysługiwanie roszczenia z art. 4 uzwg nie wyłącza ani roszczenia z art. 231 kc, ani możliwości nabycia nieruchomości przez zasiedzenie (art. 172 kc).
W uzasadnieniu postanowienia SN wskazał, że jeszcze przed wejściem w życie uzwg przyjmowano, że członkowie wspólnoty gruntowej nie są pozbawieni możności nabycia przez zasiedzenie fizycznej części nieruchomości stanowiącej wspólną własność gromady (orzeczenie SN z 26 marca 1960 r., 1 CR 535/59). Nie inaczej jest po wejściu w życie wymienionej ustawy. Ustawodawca w art. 4 uzwg zaznacza, że użycie w tym przepisie pojęcia „właściciel budynku” nie oznacza wyjątku od zasady superficies solo cedit, gdyż dla jego ustanowienia konieczny jest wyraźny przepis ustawy (art. 48 kc).
SN wskazał także, że w art. 4 uzwg ustawodawca, z naruszeniem zasad poprawnej legislacji, wymagających respektowania istniejących instytucji prawnych i przestrzegania języka prawnego, wadliwie posłużył się pojęciem „właściciel budynku” na oznaczenie osoby, która przed dniem wejścia w życie ustawy wzniosła budynek i nim włada. Artykuł 4 uzwg jest przepisem przyznającym takiej osobie roszczenie podobne do roszczenia przewidzianego w art. 231 kc. Jest jednak korzystniejszy niż roszczenie z art. 231 kc, gdyż dla nabycia własności gruntu nie wymaga spełnienia wszystkich przesłanek, których spełnienie jest wymagane przez ostatnio wymieniony przepis (wyrok SN z 31 stycznia 1974 r., III CRN 338/73).
Autor
Katarzyna Dryka
Autorka jest radcą prawnym wpisanym na listę radców prawnych prowadzoną przez Dziekana OIRP w Lublinie. Obecnie praktykuje w zakresie prawa cywilnego, karnego, rodzinnego, gospodarczego, handlowego.
