Do najważniejszych kwestii związanych z warunkiem udziału w postępowaniu dotyczącym rodzaju uprawnień budowlanych posiadanych przez osoby, którymi dysponuje wykonawca, należą ich wykształcenie techniczne i praktyka zawodowa.

Zdolność techniczna lub zawodowa wykonawcy ubiegającego się o zamówienie publiczne może być weryfikowana na etapie badania oceny ofert na podstawie ustanowionych przez zamawiającego warunków udziału w postępowaniu. Warunki te muszą być ujawnione w dokumentach zamówienia oraz w ogłoszeniu o zamówieniu, przy czym zdefiniowane warunki należy rozumieć jako minimalne poziomy zdolności.

W postępowaniach wyłaniających wykonawców robót budowlanych zamawiającym zależy, aby wykonawca dysponował odpowiednio wykwalifikowanym personelem, posiadającym uprawnienia budowlane właściwe dla branży, w której realizowane będzie dane zamówienie, oraz doświadczenie wymagające wykorzystania takich uprawnień. Daje to gwarancję, że w realizacji zamówienia będą brały udział osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją. Warunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest bowiem zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej.

Ocena dokumentu potwierdzającego uprawnienia budowlane

Dokumenty zaświadczające spełnianie warunku udziału dotyczącego doświadczenia i kwalifikacji osób, które będą uczestniczyły w realizacji zamówienia, wykonawca przedstawia w wykazie osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia publicznego, w szczególności odpowiedzialnych za świadczenie usług, kontrolę jakości lub kierowanie robotami budowlanymi. Wynika to wprost z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 grudnia 2020 r. w sprawie podmiotowych środków dowodowych oraz innych dokumentów lub oświadczeń, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy (DzU z 2020 r., poz. 2415; dalej: rozporządzenie). Przepis ten wskazuje, że wykaz osób powinien zawierać informacje na temat kwalifikacji zawodowych, uprawnień, doświadczenia i wykształcenia niezbędnych do wykonania zamówienia publicznego, a także zakresu czynności wykonywanych przez wskazane osoby. W wykazie powinna znaleźć się również informacja o podstawie do dysponowania przez wykonawcę wskazanymi osobami. Obecny stan prawny nie pozwala zamawiającemu żądać przedłożenia kopii uprawnień budowlanych posiadanych przez osoby wytypowane przez wykonawcę do realizacji zamówienia. Niemniej jednak taki dokument może zawierać istotne informacje mające znaczenie przy ocenie spełniania warunku udziału w postępowaniu i ewentualnie wpływać na wynik. Jeśli więc zostanie dołączony do oferty, to powinien zostać poddany badaniu i być uwzględniony przy ocenie [1].

Uprawnienia połączone z doświadczeniem

W art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DzU z 2021 r., poz. 2351; dalej: pr. bud.) ustawodawca wylicza specjalności, w których można uzyskać uprawnienia budowlane:

1. architektoniczna,
2. konstrukcyjno-budowlana,
3. inżynieryjna, która dzieli się na:
   1. mostową,
   2. drogową,
   3. kolejową w zakresie kolejowych obiektów budowlanych,
   4. kolejową w zakresie sterowania ruchem kolejowym,
   5. hydrotechniczną,
   6. wyburzeniową,
4. instalacyjna w zakresie sieci, instalacji i urządzeń:
   1. telekomunikacyjnych,
   2. cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych,
   3. elektrycznych i elektroenergetycznych.

W ramach wymienionych specjalności dodatkowo mogą być wyodrębniane specjalizacje techniczno-budowlane.

Kształtując warunek udziału w postępowaniu odnoszący się do rodzaju doświadczenia i zakresu uprawnień osób, które wskaże wykonawca do realizacji zamówienia, zamawiający nie może zapominać o doprecyzowaniu, czy wymagane doświadczenie zawodowe miało zostać nabyte po uzyskaniu uprawnień budowlanych. Takie uściślenie ma istotne znaczenie, gdyż ocena spełnienia wymagań powinna zostać dokonana na podstawie literalnego brzmienia warunku udziału, co zapobiega jakiejkolwiek uznaniowości. Nie jest dopuszczalna rozszerzająca, niewyartykułowana wykładnia opisu warunku udziału w postępowaniu oraz oparta na niej ocena jego spełnienia. Niedozwolone są interpretacje wynikające z intencji czy dorozumianego znaczenia. Powiązanie tych dwóch części składowych warunku udziału: uprawnienia i doświadczenie, przekłada się na kompleksową ocenę spełniania określonego warunku. Postanowienia dotyczące tego warunku należy interpretować zgodnie z wykładnią gramatyczną, tj. na podstawie literalnego brzmienia ogłoszenia i SWZ [2].

Okres faktycznego pełnienia funkcji

Między innymi od kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego jako uczestników procesu budowlanego wymagane jest posiadanie uprawnień budowlanych, by mogli wykonywać czynności na budowie. Zgodnie z art. 45 ust. 7 pr. bud. osoby te potwierdzają własnoręcznym podpisem w dzienniku budowy fakt przyjęcia powierzonych im funkcji. Za kierownika danej budowy lub inspektora nadzoru inwestorskiego można więc uznać tego, kto nie tylko posiada wymagane uprawnienia, ale rzeczywiście pełnił tę funkcję od chwili, gdy – świadomy odpowiedzialności zawodowej, karnej i cywilnej za niewywiązywanie się z przewidzianych prawem obowiązków – złożył opatrzone datą pisemne oświadczenie o przyjęciu tych obowiązków. Od tego dnia osoba składająca takie oświadczenie przyjmuje odpowiedzialność jako kierownik budowy, czyli rozpoczyna pełnienie samodzielnej funkcji technicznej przy robotach budowlanych. Nawet jeżeli dana osoba faktycznie wcześniej wykonywała jakieś czynności według przepisów pr. bud. należące do kierownika budowy, to nie ponosiła za nie odpowiedzialności przypisywanej osobie, która formalnie wyraziła zgodę na pełnienie takiej samodzielnej funkcji technicznej.

Wyrok KIO z 6 grudnia 2021 r. (KIO 3426/21)

„Takiego quasi-kierownika budowy nie można uznać za jednego z uczestników procesu budowlanego, o których mowa w art. 17 Prawa budowlanego. Wyłącznie osoby formalnie pełniące przy wykonywaniu robót budowlanych samodzielne funkcje techniczne, w ramach wynikających z tego obowiązków i uprawnień określonych przepisami Prawa budowlanego, mogą być uznane za pełnoprawnych uczestników tego procesu. Niezależnie od kwestii odpowiedzialności, pełnienie funkcji technicznej w budownictwie, choć samodzielne z nazwy, w rzeczywistości wiąże się również z interakcją z pozostałymi uczestnikami procesu budowlanego, a taka współpraca może być uznana za zgodną z Prawem budowlanym, gdy zachodzi pomiędzy osobami, które formalnie przyjęły obowiązki związane z daną funkcją”.

Uprawnienia uzyskane podczas wcześniejszego stanu prawnego

Zapisy określające zakres posiadanych uprawnień budowlanych, wynikające z odmiennego od obecnego stanu prawnego, obowiązujące w dacie wydawania tych uprawnień, niejednokrotnie budzą wątpliwości. Przekłada się to na uznanie bądź kwestionowanie spełniania warunku udziału dotyczącego zakresu wymaganych uprawnień. Jeżeli zamawiający, ze względu na stopień skomplikowania robót budowlanych określił w ogłoszeniu o zamówieniu i SWZ przykładowo wymóg, że osoba wskazana na stanowisko kierownika budowy musi posiadać uprawnienia budowlane bez ograniczeń, to wykonawca powinien wskazać osobę posiadającą uprawnienia budowlane adekwatne do postawionego wymogu.

Brak jest podstaw do uprzywilejowanego traktowania osób nabywających uprawnienia jeszcze przed wejściem w życie pr. bud. Jeżeli w obecnym stanie prawnym tylko osoby legitymujące się wyższym wykształceniem technicznym mogą uzyskać uprawnienia bez ograniczeń, to osoby ze średnim wykształceniem technicznym, które wcześniej nabyły uprawnienia, mogą je realizować nadal, ale w ograniczonym zakresie według aktualnie obowiązujących przepisów [3].

Wyrok KIO z 1 lipca 2021 r. (KIO 1421/21)

„Wejście w życie nowych przepisów nie doprowadziło do rozszerzenia zakresu wcześniej nabytych uprawnień, które – w kontekście przepisów, na jakich zostały uzyskane, były uprawnieniami ograniczonymi i takimi pozostały, zgodnie z art. 104 ustawy Prawo budowlane”.

Zakres pełnionej funkcji

Wskazać należy, że celem udziału w zamówieniu osoby posiadającej określone uprawnienia budowlane jest fachowa ocena zjawisk technicznych lub samodzielne rozwiązywanie zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych. Wynika to z treści art. 12 ust. 1 pr. bud. Porównywanie nadawanych kiedyś i obecnie uprawnień może prowadzić do zawężenia konkurencyjności i dyskryminacji wykonawców, którzy wskazują do realizacji zamówienia osoby legitymujące się uprawnieniami wydanymi na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Specjalności budowlane uzyskiwane na przestrzeni lat zmieniały się nie tylko pod względem nazwy, ale także pod względem merytorycznym. Z tego względu kształtowanie warunku udziału dotyczącego rodzaju wymaganych uprawnień budowlanych posiadanych przez osoby wskazane przez wykonawcę do realizacji zamówienia, a następnie ocena tego warunku powinny być odpowiedzią na pytanie, czy uprawnienia budowlane wskazanej osoby umożliwiają wykonywanie przez nią robót objętych zamówieniem.

Uchwała KIO z 17 lutego 2017 r. (KIO/KD 7/17)

„(…) badanie zakresu uprawnień budowlanych względem możliwości ich wykorzystywania do wykonywania konkretnego zakresu czynności w procesie budowlanym w zdefiniowanej inwestycji jest niepomiernie łatwiejsze i w kontekście warunków udziału w postępowaniu bardziej celowe, niż abstrakcyjne ustalanie «odpowiadania» uprawnień dokonywane na podstawie porównywania rzeczowych zakresów «starych» i «nowych» uprawnień, które przeważnie pozostają w stosunku krzyżowania, a różnice terminologiczne w określaniu tych zakresów, a nawet nazywaniu specjalności i branż, dodatkowo komplikują powyższe”.

Wyrok KIO z 8 lipca 2011 r. (KIO 1332/11, KIO 1333/11)

„Przy wszystkich różnicach terminologicznych i historycznych dotyczących ich regulacji wymaganie równości i absolutnej odpowiedniości uprawnień prowadziłoby jedynie do ograniczenia konkurencji w opisach warunków udziału w postępowaniu i w trakcie prowadzenia postępowań przez dyskryminację wykonawców dysponujących osobami zdolnymi do wykonania danego przedmiotu zamówienia, a posiadającymi uprawnienia wydane na podstawie uchylonych przepisów. Jedynym sensownym sposobem interpretacji spełniania warunków udziału w postępowaniu dotyczącego osób sprawujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie i wymaganej w warunkach odpowiedniości uprawnień wydawanych niegdyś i obecnie, jest stwierdzenie, czy uprawnienia te umożliwiają wykonywanie danych robót”.

Przykładowo nie w każdej sytuacji należy wymagać od osoby, która będzie pełniła funkcję kierownika robót sanitarnych, legitymowania się uprawnieniami budowlanymi w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Zakres danego zamówienia może pozwalać na udział osoby posiadającej uprawnienia ograniczone do zakresu sieci, instalacji i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych.

Wyrok KIO z 24 maja 2012 r. (KIO 975/12)

„Zamawiający, biorąc pod uwagę treść art. 104 Pb, winien uwzględnić w ramach formułowania warunku oraz oceny jego spełnienia przez wykonawcę okoliczność, iż w obiegu prawnym funkcjonują decyzje potwierdzające posiadanie uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie – wydane w oparciu o nieobowiązujące akty prawne, w tym o ustawodawstwo z okresu II Rzeczypospolitej”.

Centralny rejestr osób posiadających uprawnienia budowlane

Warto podkreślić, że każda osoba, która uzyskała uprawnienia budowlane po 1 stycznia 1995 r., jest wpisywana do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane. Rejestr ten prowadzony jest w formie elektronicznej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a podstawę prawną stanowi art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a pr. bud. Od 1 sierpnia 2022 r. na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego została uruchomiona nowa wyszukiwarka publiczna osób posiadających uprawnienia budowlane (https://e-crub.gunb.gov.pl).

Przypisy

1. Zob. uchwała KIO z 16 maja 2017 r. (KIO/KD 19/17).
2. Zob. wyrok KIO z 5 marca 2021 (KIO 391/21, KIO 410/21).
3. Zob. wyrok KIO z 15 lipca 2011 r. (KIO 1361/11).

Autor

Sylwia Mosur-Blezel

główny specjalista w instytucji współfinansującej projekty unijne i środowiskowe; odznaczona przez Prezydenta RP Medalem Brązowym za Długoletnią Służbę