Głównymi przeszkodami w realizacji przepisów o zapewnianiu dostępności osobom ze specjalnymi potrzebami są trudności z wygospodarowaniem niezbędnych środków oraz marginalizowanie skali problemu. Podmioty publiczne, które nie podejmują właściwych działań, narażają się jednak na wszczęcie postępowania skargowego oraz ryzyko poniesienia nieplanowanych wydatków.

Rozważania na temat problemów z dostępnością architektoniczną warto rozpocząć od przykładu z życia, który niezwykle wyraziście przedstawia konsekwencje istnienia barier utrudniających funkcjonowanie osobom ze szczególnymi potrzebami. Pewna poruszająca się na wózku niepełnosprawna osoba postanowiła udać się w podróż pociągiem. Na dworcu okazało się niestety, że winda umożliwiająca wjazd na jej peron jest nieczynna. Innego sposobu, aby się dostać do pociągu, nie było. Zagadnięty pracownik kolei zauważył z pewnym wyrzutem, że należało powiadomić o swoim wyjeździe wcześniej. Nie wyjaśnił jednak kogo i jak. Na szczęście podróżnemu ostatecznie dotrzeć do pociągu się udało. Z głośników można było bowiem usłyszeć po kilku minutach prośbę, by wszystkie osoby odjeżdżające z feralnego peronu przeszły na peron obok – ten, na który dojeżdża czynna winda. Mogłoby się więc wydawać, że wszystko skończyło się dobrze, skoro niepełnosprawnemu pasażerowi udało się dostać do pociągu i wyruszyć w drogę, tak samo jak sporej grupie pozostałych podróżnych. Całe zdarzenie wiązało się jednak z licznymi utrudnieniami dla wielu osób – dla niepełnosprawnego, który znalazł się w stresującej sytuacji ze względu na ryzyko niezrealizowania planu podróży, dla pasażerów, którzy byli zmuszeni przejść z ciężkimi bagażami na inny peron, oraz dla pracowników kolei, którzy musieli zaangażować się w rozwiązanie problemu wywołanego ciągle niedziałającą windą.

Trudna rzeczywistość

Wiele osób, zapewne większość, szybko zapomni o takiej historii. Pamiętać będą o niej jednak ci, którzy na co dzień muszą się mierzyć z takimi problemami. Mogą to być rodzice prowadzący wózek z małym dzieckiem, osoby starsze lub rekonwalescenci po skomplikowanej operacji biodra. Będą to też wszyscy ci, na których spadł obowiązek dbania o zapewnianie dostępności w podmiotach publicznych, czyli koordynatorzy ds. dostępności, osoby kierujące urzędami czy też główni księgowi i skarbnicy. Osób, które powinny mieć świadomość obowiązków organu administracji w zakresie likwidacji barier architektonicznych, powinno być więcej. Z reguły nie są to bowiem kwestie, które można załatwić w ramach jednego stanowiska. Pracy w tym obszarze nie ubywa. Nie tylko dlatego, że często niewiele się w tym względzie robi. W miarę upływu czasu oraz działań podmiotów zobowiązanych do zapewnienia dostępności lub zaangażowanych w ten proces [1] wzrasta też świadomość w społeczeństwie, a co za tym idzie – aktywność w zakresie domagania się swoich praw.

Jeszcze kilka, kilkanaście lat temu istnienie takich rozwiązań jak lekko otwierające się drzwi albo łagodny i niewysoki próg czy schodek były uważane za coś wyjątkowego. Wbrew pozorom to samo można powiedzieć o windach, które oczywiście istniały od dawna, ale niekoniecznie w budynkach urzędów lub szkół, szczególnie w niewielkich miejscowościach.

Załatwienie sprawy w urzędzie wymagało, a bardzo często dalej wymaga, od obywatela opuszczenia pozbawionego windy mieszkania, zejścia po stromych schodach, pokonania wysokiego progu lub krawężnika, dostania się po wąskich schodkach do autobusu i przejścia nierównym chodnikiem do nieoznakowanego we właściwy sposób budynku. Osoby mające problemy z poruszaniem się i zmuszone do pokonywania takich barier – chcąc uniknąć trudności – wychodzą zazwyczaj tylko wówczas, gdy jest to naprawdę konieczne. Oznacza to całkowitą rezygnację z planów rozwijania swoich kompetencji lub zarobkowania. Niektórzy chcą jednak żyć inaczej – podjąć naukę lub pracę, korzystać z oferty kulturalnej, prowadzić aktywne życie towarzyskie. Samorealizacja wiąże się niestety w takim przypadku ze zwielokrotnieniem codziennych problemów komunikacyjnych.

Niewykorzystane możliwości

W tej trudnej i smutnej rzeczywistości wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego przepisy ustawy o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (dalej: uzd), mające tę rzeczywistość radykalnie, choć nie natychmiastowo zmienić. Prawodawca nałożył na podmioty publiczne obowiązek zapewniania takim osobom dostępności architektonicznej oraz informacyjno-komunikacyjnej. Dostrzegając praktyczne trudności związane z wdrożeniem nowych obowiązków, zdecydował się wydłużyć czas na zlikwidowanie barier do 2 lat od dnia wejścia ustawy w życie (termin ten upłynął 6 września 2021 r.).

W praktyce często nie zrobiono nic lub zrobiono bardzo niewiele, aby usunąć przeszkody ograniczające wielu osobom aktywny udział w życiu społecznym. Mogło to wynikać z treści sporządzonych w podmiotach publicznych raportów dostępności, które niejednokrotnie nie wskazywały na konieczność podejmowania jakichkolwiek działań. Skoro bowiem brak możliwości samodzielnego dostania się na wyższe kondygnacje nie został uznany za barierę architektoniczną, to nie było potrzeby ubiegania się o środki finansowe na inwestycje ani prowadzenia prac budowlanych. Zamiast zwalczać gorączkę, tłuczono raczej termometr. W efekcie wiele osób w dalszym ciągu zmagało się z brakiem możliwości rozpoczęcia pracy, udania się po zakupy lub po prostu pójścia na spacer.

Opłacalne zaangażowanie

Trzeba przyznać, że spora liczba podmiotów publicznych zaangażowała się jednak w proces zapewniania dostępności. Tam gdzie świadomość problemu wśród kierownictwa była większa, a potrzeba zmian poparta pozytywnym nastawieniem, tam też podejmowano często bardzo aktywne działania. Polegały one w szczególności na poszukiwaniu informacji pomocnych w znalezieniu najlepszych rozwiązań służących zapewnieniu dostępności. Efektem tych poszukiwań było skorzystanie ze wsparcia organizacji dysponujących specjalistyczną wiedzą i doświadczeniem. Co istotne, była to niejednokrotnie pomoc nieodpłatna [2].

Prawo do samodzielności

Podmiotów, które podejmują opisane wcześniej działania, było i jest mimo wszystko za mało. Stąd też problem braku dostępności, nawet tej najzwyklejszej – architektonicznej, niestety pozostał. W tych okolicznościach osoby ze szczególnymi potrzebami, nie mogąc dłużej znosić napotykanych niedogodności, ale mając już w ręku nowe narzędzia prawne do walki z ograniczeniami, zaczęły składać wnioski o zapewnienie dostępności. Dotyczyły one np. możliwości uczenia się nie indywidualnie, ale w klasie, wspólnie z rówieśnikami, w sali, do której można dotrzeć samodzielnie, np. windą, a nie z pomocą pana z portierni, który wykorzysta schodołaz lub nawet będzie chciał wnosić ucznia osobiście na rękach. Gotowość personelu szkolnego do pomocy nie jest oczywiście zła. Problem w tym, że osoba niepełnosprawna, która każdego dnia odczuwa różnego rodzaju dolegliwości wynikające z jej stanu fizycznego, może być narażona na dodatkowy dyskomfort, kiedy ze względu na swoją niepełnosprawność znajduje się w centrum uwagi. Zasadą wynikającą z przepisów o dostępności jest natomiast zapewnienie równości wszystkim osobom, niezależnie od ich ograniczeń (zob. ramka „Zasada równości…”).

Próby usprawiedliwienia bierności

Niestety – mimo ewidentnych negatywnych skutków braku dostępności – na wyobraźnię wciąż bardziej działa niemiła perspektywa zabiegania o wiecznie niewystarczające środki oraz akceptację i zrozumienie organów prowadzących, a także późniejsza konieczność przeprowadzenia kosztownych i pracochłonnych procesów inwestycyjnych. Wszystkie te trudności wydają się przesłaniać ewentualne trudno uchwytne korzyści. Z tego względu często nie przeprowadza się realnych analiz w sprawie możliwości zaadaptowania budynku do potrzeb osób o ograniczonych możliwościach, np. w zakresie poruszania się. Najczęstszym wytłumaczeniem jest brak środków finansowych, a także potencjalnych beneficjentów (np. uczniów), z powodu których należałoby prowadzić z rozmowy z osobami decyzyjnymi (np. odpowiednio umocowanymi pracownikami ratusza). Tu pojawia się jednak pytanie: czy przyczyna nie jest tak naprawdę skutkiem i czy brak niepełnosprawnych użytkowników obiektu (uczniów, nauczycieli, innych pracowników) nie jest wynikiem niedostosowania go do ich potrzeb.

Warto zauważyć, że nawet spełnienie określonych wymagań przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa nie gwarantuje, że dostępność zostanie zapewniona [3]. W szczególności dotyczy to wypełnienia norm wynikających z przepisów BHP, odnoszących się do miejsc wykonywania obowiązków przez pracowników i korzystania przez z nich z pomieszczeń socjalnych i sanitarnych [4]. Rozwiązania właściwe dla zwykłych pracowników niekoniecznie będą wystarczające dla pracowników ze szczególnymi potrzebami [5]. Może się więc okazać, że ze względu na wymagania konkretnych osób trzeba będzie dokonać w miejscu pracy znaczących zmian architektonicznych.

Rozwiązania zastępcze

Sposobem realizacji postulatów przedstawionych we wnioskach o zapewnienie dostępności bywa wdrożenie rozwiązań zastępczych – polegających na zagwarantowaniu dostępu alternatywnego, o którym mowa w art. 7 uzd [6]. W przypadku szkół może to być zmiana organizacji nauki i prowadzenie zajęć w salach na parterze. Problem w tym, że niektóre lekcje, np. z chemii, trudno jest zorganizować w pełni funkcjonalnie i merytorycznie poza salą wyposażoną w urządzenia laboratoryjne, która może się akurat znajdować na wyższej kondygnacji budynku szkoły. Tracą na tym wszyscy uczniowie z danej klasy, a szkoła jest dodatkowo narażona na uzasadnione pretensje ze strony rodziców.

Warto zwrócić uwagę, że zorganizowanie zajęć na parterze bywa niekiedy rozwiązaniem niewiele mniej problematycznym. Cóż z tego, że w opisanej sytuacji nie trzeba pokonywać całego piętra, skoro i tak do klasy prowadzą dwa lub trzy schodki – z poziomu korytarza lub z poziomu ulicy (takie sytuacje zdarzają się w niektórych starych budynkach). Dla osoby o ograniczonej mobilności jest to przeszkoda nie do pokonania. Trzeba pamiętać, że nie dotyczy to jedynie niepełnosprawnych na wózkach, ale także osób z nogą w gipsie. W takich przypadkach rozwiązaniem bywa podjazd. Jeśli jednak jest niewłaściwie zaprojektowany i zbyt mocno pochylony, skorzystanie z niego będzie wymagać pomocy innej osoby.

Można oczywiście argumentować, że przy odrobinie pomocy problem nie istnieje. Teoretycznie jest to prawdą, ale jeśli nikt chętny się nie znajdzie lub akurat nie będzie w pobliżu wyznaczonej do takich zadań osoby, to potrzebujący pomocy uczeń będzie skazany na czekanie lub – co gorsza – na zmianę szkoły. Podjęcie takich radykalnych kroków nie zawsze jest możliwe lub wskazane. Przede wszystkim jednak – może być postrzegane jako skutek dyskryminacji ze względu na stan zdrowia lub niepełnosprawność.

Ruchy pozorowane

Od chwili wejścia w życie przepisów uzd upłynęło już sporo czasu, dlatego osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie jednostki mają lub powinny mieć odpowiednio dużą świadomość wynikających z tych regulacji wyzwań i problemów. Jednym z nich jest konieczność pozyskania środków na finansowanie inwestycji. Ponieważ niemal nigdy nie będą to małe kwoty, naturalnym zachowaniem jest dążenie do uniknięcia wydatków, co w praktyce przekłada się na niepodejmowanie żadnych działań lub wykonywanie jedynie najpilniejszych i najprostszych adaptacji. Takie podejście prowadzi też do rezygnacji z prac wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż konieczne byłoby wówczas zastosowanie przepisów zapewniających dostępność.

W jednostkach, w których należy lub wypada jednak coś zrobić ze względu na postulaty lokalnej społeczności lub władz, próbuje się markować pewne działania. Przedłuża się więc, na ile to możliwe, rozmowy w sprawie oczekiwanych rozwiązań lub wymienia się bogatą, choć niekoniecznie merytoryczną korespondencję, w szczególności z organem prowadzącym. Takie zachowanie nie musi wynikać z braku umiejętności załatwienia sprawy ani z braku dostatecznego rozeznania w temacie. Może być obliczone na zniechęcenie lub zmęczenie osoby ubiegającej się o dostosowanie warunków architektonicznych do jej potrzeb, a w przypadku szkoły – na to, że uczeń ze specjalnymi potrzebami po prostu skończy naukę w danej placówce, zanim trzeba będzie podjąć realne prace. Strategia ta polega więc na czekaniu, aż problem sam się rozwiąże. Dzieje się tak dlatego, że postulowane zmiany wynikają najczęściej z potrzeb pojedynczych uczniów. Jeśli uczęszczają oni do jednej z ostatnich klas, są zazwyczaj w nie najlepszej sytuacji. Obiektywnie bowiem trudno jest pozyskać środki i przeprowadzić z reguły skomplikowany proces inwestycyjno-budowlany w okresie krótszym niż rok. Chociaż ten okres jest przykładowy, to niezależnie od jego długości bardzo często rozpoczyna się od złożenia wniosku o zapewnienie dostępności.

Dostępne alternatywy

Podejście każdego podmiotu o ograniczonych zasobach i możliwościach jest z reguły pragmatyczne. Skoro zapewnianie dostępności rodzi tyle problemów, a liczba potrzebujących osób wydaje się znikoma, to bywa, że zbyt wiele się w tym kierunku nie robi. Niektóre podmioty, chcąc się uchronić przed zarzutem bezczynności, dość chętnie sięgają jednak po dostęp alternatywny [7]. Uznają one w takich przypadkach, że dostępność dotyczy wszystkich ogólnie, a ów dostęp alternatywny – „pojedynczych” osób. To stanowisko jest jednak błędne i z tego powodu ryzykowne w stosowaniu.

Prawo do zapewnienia dostępności przysługuje wszystkim osobom o standardowych, typowych potrzebach. Dostęp alternatywny dotyczy natomiast przypadków „indywidualnych” (takie dokładnie sformułowanie pada w przepisach uzd). Niedostatecznie oświetlony korytarz, śliska podłoga, brak windy lub podjazdu dotyczą każdej osoby, która może się pojawić w danym miejscu. Fakt, że w szkole jest tylko jeden uczeń ze szczególnymi potrzebami, nie zwalnia tej placówki z obowiązku zapewnienia dostępności. Prawo do dostępności i wynikające z niego oczekiwania należy odnosić także do innych osób, np. wspomnianych wcześniej nauczycieli, rodziców, a także uczniów innych szkół [8]. Nieprawidłowe jest więc traktowanie pojęć „indywidualny” oraz „pojedynczy” jako równoznacznych, ponieważ z każdym z nich wiążą się odmienne obowiązki i skutki.

Decyzja w postępowaniu skargowym

Osoby, którym nie zapewniono dostępności, mają prawo do złożenia skargi do prezesa zarządu PFRON. Przeprowadzone w jej wyniku postępowanie może się zasadniczo zakończyć na dwa sposoby – nakazaniem lub odmową nakazania zapewnienia dostępności.

Prawodawca potraktował przedmiotową kwestię zero-jedynkowo. W świetle przepisów dużego znaczenia nabierają więc wszelkie działania (a także zaniechania) podmiotu publicznego. Może się bowiem okazać, że podjęty przez niego wysiłek był niewystarczający lub nawet całkiem chybiony. Wysiłek ten, a także związane z nim koszty pójdą na marne np. wówczas, gdy mimo przeprowadzenia przebudowy obiektu konieczne okaże się ponowne wykonanie niektórych prac. Wydanie znacznych nawet środków nie będzie mieć znaczenia, jeśli podmiot publiczny pozostanie wciąż niedostępny dla osób ze szczególnymi potrzebami.

W takich przypadkach podmiot publiczny nie powinien liczyć, że decyzja nakazująca dostępność określi daleki termin przeprowadzenia ponownych prac. W razie potencjalnej kontroli inspektorzy działający w imieniu organu kontrolnego (a czasem także opinia publiczna lub dziennikarze) zapewne nie uznają takiej decyzji za nieracjonalną. Należy się raczej spodziewać, że jako nielogiczne i niegospodarne ocenią wydatkowanie środków publicznych na wykonanie prac niezapewniających dostępności.

Zapewnienie dostępu alternatywnego może zostać uznane za naruszenie przepisów uzd, jeśli ze zgromadzonego w postępowaniu skargowym materiału będzie wynikało, że istniała możliwość – a tym samym obowiązek – zapewnienia dostępności. Mogą się zdarzyć również przypadki nieuznania przez podmiot publiczny czyjegoś prawa do dostępności i w konsekwencji niepodjęcia w tym kierunku żadnych działań. Wówczas podmiot ten – zamiast planować wydatki i działania – realizuje prace bez uwzględniania dostępności, a potem i tak jest zmuszony wykonać kolejną modernizację. Stąd już tylko krok do niemile widzianych czynności wyjaśniających w postępowaniu o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (jak również np. do szukania związku między ponownym wydaniem publicznych pieniędzy na remont siedziby urzędu a tym, że jego kierownik miał prywatne relacje z wykonawcą zlecenia).

Odpowiedzialność społeczna i finansowa

Stare przysłowie głosi, że tak krawiec kraje, jak mu materii staje. Podmioty, które dysponują ograniczonymi środkami, nie mogą sobie pozwalać na nonszalancję w ich wydawaniu. W przypadku udzielania wsparcia osobom ze szczególnymi potrzebami każdą wydawaną złotówkę powinno się oglądać dwa razy – także po to, by nie dokonywać zbędnych wydatków lub niepotrzebnie nie ponosić ich powtórnie kosztem innych inwestycji.

Trzeba jednak zauważyć, że nawet odpowiednio wysoki budżet nie zawsze pozwala rozwiązać wszystkie problemy. Przytoczone przykłady pokazują bowiem, że zapewnianie dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami wymaga umiejętnego łączenia bardzo różnych zakresowo przepisów (np. finansowych i budowlanych), a także wyobraźni i wrażliwości społecznej. Warto mieć na uwadze, że osobami zmagającymi się z barierami architektonicznymi mogą być nie tylko całkiem obcy ludzie, ale również bliscy współpracownicy, własne dzieci lub rodzice w podeszłym wieku.

Przypisy:

1. Mowa tu np. o ministrze właściwym ds. rozwoju regionalnego, który koordynuje procesy związane z zapewnianiem dostępności (m.in. przez inicjowanie działań na rzecz poprawy świadomości społecznej), o prezesie zarządu PFRON, który prowadzi postępowania w sprawie skarg na brak dostępności, a także o licznych organizacjach pozarządowych.
2. W szczególności trzeba wspomnieć o pilotażowym projekcie doradczym Ośrodka Wsparcia Architektury Dostępnej, realizowanym przez Fundację Aktywnej Rehabilitacji (FAR) we współpracy z Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i ARQiteką Biurem Projektowym Marty Kulik w ramach Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój (POWER).
3. Przepisy wykonawcze, np. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dość ogólnie określają wymagania w tym zakresie.
4. W § 48 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy postanowiono, że pracodawcy zatrudniający pracowników niepełnosprawnych muszą zadbać o to, by stanowiska pracy oraz dojścia do nich były dostosowane do potrzeb i możliwości tych pracowników, wynikających ze zmniejszonej sprawności. Wciąż niewystarczające są jednak regulacje dotyczące ogólnych wymagań budowlanych.
5. Warto przypomnieć, że osobami ze specjalnymi potrzebami są nie tylko niepełnosprawni. Wystarczy, że pracownik będzie np. osobą bardzo niską lub ponadstandardowo wysoką.
6. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 uzd dostęp alternatywny polega między innymi na wprowadzeniu takiej organizacji podmiotu publicznego, która umożliwi realizację potrzeb osób ze szczególnymi potrzebami w niezbędnym dla tych osób zakresie.
7. W art. 7 ust. 1 uzd ustawodawca wskazał, że w indywidualnym przypadku, jeżeli podmiot publiczny nie jest w stanie, w szczególności ze względów technicznych lub prawnych, zapewnić dostępności osobie ze szczególnymi potrzebami w zakresie, o którym mowa w art. 6 pkt 1 i 3, podmiot ten jest zobowiązany zapewnić takiej osobie dostęp alternatywny.
8. Niewykluczone, że brak większej liczby osób ze szczególnymi potrzebami korzystających z danej placówki jest spowodowany np. niedostępnością wyższych kondygnacji. Istnienie takich problemów powoduje, że uczniowie wybierają inną szkołę, a rodzice nie pojawiają się na zebraniach organizowanych przez wychowawcę. W konsekwencji uczeń jest zmuszony, choćby pośrednio, do zmiany swoich planów edukacyjnych (a potem zawodowych). Może to być uznane za przejaw dyskryminacji i bezapelacyjnie stanowi naruszenie wielu przepisów, w szczególności Konstytucji RP oraz konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych.

Autor

Waldemar Witer

radca prawny specjalizujący się m.in. w sprawach pracowniczych oraz problematyce compliance