Opracowując dokumenty dotyczące postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w zakresie robót budowlanych, zamawiający muszą przygotować różne postanowienia umowne. Są zobowiązani m.in. do określenia w nich zasad zapłaty wynagrodzenia wykonawcy, a w szczególności do wskazania dokumentów, jakie ma on wcześniej przedstawić.
Kwestia zapłaty wynagrodzenia wykonawcy za zrealizowane roboty budowlane pozornie wydaje się nie budzić wątpliwości, jednakże jak pokazuje praktyka, zagadnienie to może sprawiać problemy obydwu stronom procesu inwestycyjnego, zwłaszcza jeżeli roboty budowlane są dodatkowo wykonywane przy pomocy podmiotu trzeciego (podwykonawcy). Wielokrotnie zamawiający zadają pytanie: od jakich dokumentów można uzależnić zapłatę wynagrodzenia wykonawcy robót budowlanych? Udzielenie odpowiedzi wymaga głębszej analizy tematu, w szczególności że potencjalny zakres przedmiotowych dokumentów jest szeroki, mogą one dotyczyć bowiem wyłącznie zagadnień finansowych (faktury) lub być związane z merytorycznym potwierdzeniem wykonania robót (np. protokół).
Co na to przepisy?
W zakresie zamówień na roboty budowlane zamawiający są zobowiązani do uwzględnienia regulacji pzp oraz kodeksu cywilnego (dalej: kc). Na podstawie art. 8 ust. 1 pzp do czynności podejmowanych przez zamawiającego, wykonawców oraz uczestników konkursu w postępowaniu o udzielenie zamówienia i konkursie oraz do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy kc, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. W stosunku do przepisów kc pzp stanowi zatem lex specialis.
Do zamówień, których przedmiotem są roboty budowlane, może zatem mieć zastosowanie art. 647 kc, który definiuje kodeksową umowę o roboty budowlane. Z drugiej jednak strony możliwa jest sytuacja, w której umowa zawierana z wykonawcą nie będzie odpowiadać cywilistycznej kwalifikacji umowy z tego artykułu, ponieważ z uwagi na zakres zamówienia dojdzie do zawarcia umowy o charakterze mieszanym lub obejmującej elementy umowy o dzieło.
Trzeba przy tym pamiętać, że sama zapłata umówionego wynagrodzenia jest podstawowym obowiązkiem inwestora (należy do essentialia negoti umowy o roboty budowlane), wyrażonym wprost w art. 647 kc. Zgodnie z tym przepisem przez umowę o roboty budowlane wykonawca zobowiązuje się do oddania przewidzianego w umowie obiektu, wykonanego zgodnie z projektem i z zasadami wiedzy technicznej, a inwestor zobowiązuje się do dokonania wymaganych przez właściwe przepisy czynności związanych z przygotowaniem robót, w szczególności do przekazania terenu budowy i dostarczenia projektu, oraz do odebrania obiektu i zapłaty umówionego wynagrodzenia.
Ponadto zamawiający powinni zwrócić uwagę w szczególności na art. 447 pzp, który stanowi o obowiązku przedstawienia dowodów zapłaty wynagrodzenia podwykonawcom (jako warunek wypłaty wynagrodzenia wykonawcy). Co ważne, odnosi się on do zamówień na roboty budowlane, a nie do samej umowy o ich wykonanie. Należy więc stwierdzić, że zamawiający musi wziąć pod uwagę wiele aspektów, żaden jednak z przedstawionych przepisów nie wskazuje wprost, co może konkretnie, a co nie, być dokumentem wymaganym od wykonawcy przed dokonaniem zapłaty wynagrodzenia za wykonane roboty budowlane.
Protokół odbioru
Jak pokazuje praktyka, przy najprostszych zamówieniach na roboty budowlane o relatywnie niewielkiej wartości i niskim stopniu złożoności powszechnym i standardowym rozwiązaniem może być wymaganie przez zamawiającego od wykonawcy wyłącznie podpisania protokołu odbioru robót potwierdzającego ich realizację. Podpisany protokół uprawnia z kolei do wystawienia faktury, jako dokumentu księgowego, na podstawie którego zamawiający będzie mógł wypłacić wynagrodzenie. Na marginesie warto zaznaczyć, że choć zamawiający jest zobowiązany do odbierania od wykonawcy ustrukturyzowanych faktur elektronicznych przesłanych za pośrednictwem platformy, to z kolei wykonawca do ich wysyłania w taki sposób już nie. Jest to zatem obowiązek zamawiającego, wykonawcy zaś tylko uprawnienie. Wymagania te szczegółowo określa ustawa z dnia 9 listopada 2018 r. o elektronicznym fakturowaniu w zamówieniach publicznych, koncesjach na roboty budowlane lub usługi oraz partnerstwie publiczno-prywatnym (tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 1666).
W kontekście natomiast powstania roszczenia wykonawcy o zapłatę wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych należy dodatkowo wskazać, że zamawiający jako inwestor nie może bezzasadnie odmówić podpisania protokołu odbioru końcowego.
Wyrok Sądu Najwyższego z 12 marca 2021 r. (V CSKP 14/21)
„Inwestor jest uprawniony do odmowy odbioru obiektu tylko wówczas, gdy jest on dotknięty wadą istotną, tj. taką, która czyni go niezdatnym do umówionego użytku zgodnie z przeznaczeniem lub prowadzi do wykonania robót w sposób wyraźnie sprzeciwiający się umowie. Jeżeli natomiast wady nie są istotne w powyższym znaczeniu, to inwestor nie może odmówić jego odbioru, natomiast może skorzystać z uprawnień z tytułu rękojmi, ewentualnie gwarancji”.
Inne dokumenty żądane przez zamawiającego
Weryfikacja faktu, czy wykonany obiekt spełnia oczekiwania zamawiającego, wymaga często analizy różnych dokumentów. Przy bardziej złożonych zamówieniach na roboty budowlane wykonawca na zakończenie ich realizacji jest wielokrotnie zobowiązywany (przed podpisaniem końcowego protokołu odbioru robót) do przedłożenia zamawiającemu wielu dokumentów, np. operatu kolaudacyjnego, który jest zbiorem dokumentacji budowy. Zamawiający może wymagać złożenia w szczególności dokumentacji powykonawczej, dokumentacji techniczno-ruchowej, branżowych projektów powykonawczych, deklaracji, certyfikatów CE, atestów, aprobat technicznych, instrukcji obsługi, kart gwarancyjnych, wyników pomiarów. Oczywiście im bardziej rozbudowany i skomplikowany zakres robót, tym większa liczba dokumentów wymagana od wykonawcy na zakończenie realizacji inwestycji.
Choć katalog żądań zamawiającego w tym zakresie może być bardzo szeroki, to powinien mieć swoje uzasadnienie zarówno faktyczne, jak i prawne. Innymi słowy, nie można wymagać dokumentów, które nie mają podstaw w przepisach prawa lub stanowiłyby np. wyraz nadmiernego rygoryzmu niepowiązanego w żaden racjonalny sposób z wymogami weryfikacji czy obowiązku rozliczenia danej inwestycji budowlanej. Takie działanie należałoby dodatkowo uznać za sprzeczne z art. 431 pzp, który nakazuje stronom umowy o zamówienie publiczne współdziałać przy jej wykonaniu w celu należytej realizacji zamówienia.
Odbiory i płatności częściowe
Omawiając temat dokumentów, od których można uzależnić zapłatę wynagrodzenia wykonawcy robót budowlanych, należy mieć świadomość, że pewnym standardem rynkowym (wynikającym również z pzp) są odbiory i płatności częściowe.
Przy odbiorach częściowych zamawiający również ma prawo żądać różnych dokumentów potwierdzających wykonanie danego etapu robót. Zagadnienie rozliczeń częściowych na gruncie pzp reguluje wspomniany art. 447. Przepis ten stanowi w szczególności o płatności wynagrodzenia w częściach za odebrane roboty budowlane bądź też o udzielaniu zaliczek w przypadku, gdy wynagrodzenie jest płatne po wykonaniu całości robót budowlanych.
Skoro jednak wymaganie od wykonawcy dokumentów jest powiązane z odbiorami częściowymi, a one wiążą się z płatnościami częściowymi, warto zwrócić uwagę na ważny aspekt podnoszony w tym przedmiocie w literaturze. „Treść art. 447 p.z.p. nie jest niestety skorelowana pojęciowo z przepisami Kodeksu cywilnego normującymi umowę o roboty budowlane. Jak bowiem wynika z treści przywołanego przepisu, obowiązek przedłożenia dowodów zapłaty wynagrodzenia należnego podwykonawcom i dalszym podwykonawcom odnosi się do robót odebranych przez zamawiającego. Posługiwanie się kategorią pojęciową robót odebranych w odniesieniu do płatności częściowych (z wyjątkiem końcowej) nie koresponduje z terminologią przyjętą w Kodeksie cywilnym. Przedmiotem odbioru robót budowlanych jest ich całość (zob. art. 647 k.c.), zaś kodeks, stanowiąc o podstawie dokonywania płatności częściowych przez inwestora (zamawiającego), stanowi o przyjmowaniu robót, a nie o ich odbiorze. Powyższa dystynkcja (odbiór robót a przyjmowanie robót) jest doskonale widoczna przy zestawieniu art. 647 z art. 654 k.c.” [1].
Przyjmowanie robót, o którym mowa w art. 654 kc, oznacza, że czynność ta nie powinna skutkować wygaśnięciem dla wykonawcy zobowiązania w przyjętej przez inwestora części. To założenie powinien mieć na uwadze zamawiający (jako inwestor), który nie musi wymagać wszystkich dokumentów związanych z odbiorem danej części robót już na tym etapie. Można w tym kontekście wspomnieć przykładowo o kartach gwarancyjnych, które są często przedstawiane w ramach odbioru końcowego.
Co ważne, odbiór częściowy nie skutkuje wygaśnięciem dla wykonawcy zobowiązania w przekazanym etapie robót. Ma tylko za zadanie rozliczyć strony umowy z danego etapu w celu okresowego finansowania ich postępu, dlatego wiele dokumentów powinno być żądanych dopiero w ramach odbioru końcowego.
Realizowanie robót budowlanych przy pomocy podwykonawców
Wątpliwości związane z możliwością żądania przez zamawiającego od wykonawcy dokumentów potrzebnych do wypłaty wynagrodzenia za realizację robót budowlanych dotyczą również obowiązku przedstawiania dowodów potwierdzających zapłatę wymagalnego wynagrodzenia podwykonawcom lub dalszym podwykonawcom. Podstawa do takich uprawnień zamawiającego wynika wprost z pzp.
Przede wszystkim w art. 437 pkt 4 pzp zobligowano zamawiających do wprowadzenia do umowy, której przedmiotem są roboty budowlane, postanowień regulujących zasady zapłaty wynagrodzenia wykonawcy, uwarunkowanej przedstawieniem przez niego dowodów potwierdzających zapłatę wymagalnego wynagrodzenia podwykonawcom lub dalszym podwykonawcom. W praktyce zdarzają się umowy, w których zamawiający powtarzają wyłącznie literalne brzmienie przepisów ustawy, nie precyzując, o jakie dowody im chodzi. W takim przypadku wykonawcy mają różne możliwości. Prawodawca nie określił bowiem zamkniętego katalogu dowodów zapłaty wymagalnego wynagrodzenia podwykonawcom i dalszym podwykonawcom. Może nim być zatem oświadczenie, wyciąg z rachunku bankowego itp. Zamawiający mogą jednak wymagać konkretnych dokumentów. Jeżeli mieszczą się one w katalogu „dowodów zapłaty wymagalnego wynagrodzenia”, takie działanie należy uznać za zgodne z prawem.
Ponadto ustawodawca w art. 447 pzp wskazuje, że w przypadku zamówień na roboty budowlane, których termin wykonania jest dłuższy niż 12 miesięcy, warunkiem zapłaty wynagrodzenia wykonawcy za odebrane roboty budowlane (albo udzielenie zaliczek) jest przedstawienie zamawiającemu dowodów zapłaty wymagalnego wynagrodzenia podwykonawcom i dalszym podwykonawcom, o których mowa w art. 464 ust. 1 pzp, biorącym udział w realizacji części zamówienia. Wątpliwości nie dotyczą zatem tego, czy zamawiający ma prawo żądać dowodów potwierdzających zapłatę wymagalnego wynagrodzenia podwykonawcom, tylko tego, jakie to mogą być dokumenty. Brakuje wymogu, aby dokumenty były przedstawiane bezpośrednio przez wykonawcę (choć tak dzieje się najczęściej). Mogą one być przedkładane zamawiającemu bezpośrednio przez podwykonawców. Ważne jest, żeby dowody zapłaty dotyczyły wyłącznie wymagalnego wynagrodzenia.
Dowody zapłaty
Sprecyzowanie, o jakie dowody zapłaty chodzi, ma duże skutki prawne, gdyż w przypadku nieprzedstawienia przez wykonawcę wszystkich dowodów zapłaty obowiązkiem zamawiającego jest wstrzymanie wypłaty należnego wynagrodzenia za odebrane roboty budowlane, ewentualnie wstrzymanie udzielenia kolejnej zaliczki (w części równej sumie kwot wynikających z nieprzedstawionych dowodów zapłaty). Jeżeli płatność na rzecz wykonawcy zostałaby jednak wykonana, mimo braku otrzymania żądanych dowodów zapłaty, mogłoby dojść do naruszenia dyscypliny finansów publicznych (zob. orzeczenie GKO z 21 czerwca 2018 r., BDF1.4800.48.2018). Zastosowanie znajdzie tu bowiem art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 104).
Przedstawianie faktur
W odniesieniu do rozliczeń finansowych między zamawiającym a wykonawcą przy realizacji robót budowlanych przy pomocy podwykonawcy może powstać wiele wątpliwości praktycznych. Chodzi przykładowo o sytuację, w której zamawiający żąda od wykonawcy przedstawienia faktur obciążających wykonawcę, a wystawionych przez podwykonawców. Tym zagadnieniem zajmował się Sąd Najwyższy:
Wyrok SN z 2 czerwca 2021 r. (II CSKP 7/21)
„Nie ulega wątpliwości, że podwykonawca z różnych przyczyn może nie przedstawić faktury generalnemu wykonawcy, co w konsekwencji oznacza, że wykonawca ten nie będzie taką fakturą dysponował. Skutkowałoby to uzależnieniem zapłaty wynagrodzenia należnego wykonawcy od zachowania osoby trzeciej (podwykonawcy), a więc zdarzenia – z perspektywy stron umowy o roboty budowlane – przyszłego i niepewnego. Niezależnie zatem od umownego ujęcia tej okoliczności takie postanowienie umowne, jako sprzeczne z naturą stosunku prawnego wykreowanego umową o roboty budowlane (art. 3531 w zw. z art. 89 k.c.), jest nieważne (art. 58 § 1 i 3 k.c.). Należy więc je traktować jako niezastrzeżone”.
Dodatkowo, na co słusznie zwrócił uwagę w omawianym wyroku SN, „dopuszczalne jest (…) uzależnienie wymagalności roszczenia o zapłatę wynagrodzenia od spełnienia przez wykonawcę dodatkowych świadczeń ubocznych (np. złożenia dokumentacji powykonawczej) lub dokonania określonych aktów staranności (np. złożenia rozliczenia co do wykonanych robót, kosztorysu czy też faktury), a więc zachowań, które są uzależnione wyłącznie od wykonawcy lub osób, którymi się posługuje. Tego rodzaju postanowienie umowne nie jest warunkiem w rozumieniu art. 89 k.c. (nawet jeżeli treść umowy mogłaby skłaniać do takiej interpretacji), ale przesłanką, którą należy spełnić, aby przyjąć, że roszczenie o spełnienie świadczenia wzajemnego (zapłatę wynagrodzenia) stało się wymagalne”.
Kwestia braku możliwości żądania faktur obciążających wykonawcę, a wystawionych przez podwykonawców, została potwierdzona również w wyroku Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 stycznia 2022 r. (I AGa 297/20), w którym podkreślono, że „uzależnienie zapłaty całości należnego wykonawcy wynagrodzenia od warunku w rozumieniu art. 89 k.c. jest niedopuszczalne (…)”.
Oczywiście możliwość żądania od wykonawcy określonych dokumentów zależy od konkretnych postanowień umownych i wielokrotnie jest bezpośrednio związana z rodzajem umówionego wynagrodzenia. Przykładowo innych dokumentów można bowiem wymagać przy ustalonym wynagrodzeniu ryczałtowym, a innych przy rozliczeniach kosztorysowych (np. księga obmiarów wymagana przy rozliczeniach kosztorysowych, a niewymagana przy ryczałcie).
Roszczenia wykonawców w razie błędnych zapisów umowy
Warto także wspomnieć o możliwościach wykonawcy kwestionowania tych praw w sytuacji, gdy dokumenty, od których uzależniono wypłatę wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych, nie mają jego zdaniem podstaw w przepisach. Na etapie prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia wykonawcy mający zastrzeżenia do postanowień umownych mogą zwrócić się do zamawiającego z wnioskiem o wyjaśnienie lub zmianę treści SWZ albo w ostateczności złożyć odwołanie wobec projektowanych postanowień umowy. Jeżeli natomiast dojdzie do kwestionowania postanowień umowy po jej zawarciu (już w trakcie wystąpienia ze stosownym żądaniem przez zamawiającego), wykonawcom przysługuje droga sądowa. W tym przypadku jednak kwestionowanie postanowień umownych będzie już znacznie bardziej kłopotliwe dla wykonawcy, chociażby z uwagi na fakt, że ewentualny spór sądowy może wstrzymać zapłatę wynagrodzenia na dłuższy okres i skutkować np. utratą płynności finansowej wykonawcy.
Ograniczona swoboda zamawiającego
Zamawiający mogą wymagać od wykonawcy różnych dokumentów przed zapłatą wynagrodzenia za wykonanie robót budowlanych. Zwłaszcza w zakresie dokumentów związanych z rozliczeniem się z podwykonawcami przepisy dość ogólnie odnoszą się do „dowodów zapłaty wymagalnego wynagrodzenia podwykonawcom”, pozostawiając zamawiającemu prawo sprecyzowania tych kwestii. Zamawiający musi jednak pamiętać, że swoboda nie jest tu nieograniczona. Powinien on brać pod uwagę, słuszne w przekonaniu autora, wytyczne SN, zawarte w przytoczonym wyroku II CSKP 7/21. Trzeba mieć również na względzie, że wielokrotnie liczba żądanych dokumentów potwierdzających prawidłowe wykonanie robót jest wprost powiązana ze stopniem ich skomplikowania i rozmiarem danej inwestycji. Zamawiający powinni także brać pod uwagę bezpieczeństwo finansów publicznych, co oznacza w szczególności unikanie ryzyka podwójnego finansowania (może się to zdarzyć w razie zapłaty wykonawcy przed uzyskaniem dowodu rozliczenia się przez wykonawcę z podwykonawcami). Jednocześnie nie można zapomnieć o wytycznych z art. 431 pzp.
Przypisy
- Jerzykowski, [w:] W. Dzierżanowski i in., Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, komentarz do art. 447.
Autor
Andrzej Czerniak
doktor nauk prawnych; radca prawny, partner w Kancelarii Radców Prawnych Czerniak Hemerling sp. p.; szkoleniowiec z zakresu prawa zamówień publicznych
