Roboty budowlane w obiektach zabytkowych

Spis treści:

1. Różnice definicyjne w aktach prawnych
2. Proces wykonywania robót budowlanych w obiektach zabytkowych
3. Ryzyka związane z robotami budowlanymi w zabytkach
4. Analiza stanu obiektu zabytkowego w formie wzorowanej na due diligence

Inwestycje w obiektach i na terenach zabytkowych mogą być prowadzone w dwóch odrębnych procedurach wynikających z ustawy o ochronie zabytków oraz prawa budowlanego.

Roboty budowlane to rodzaj działań najczęściej wykonywanych przy obiektach i na obszarach zabytkowych. W przypadkach takich działań inwestor ma do czynienia z dwiema odrębnymi procedurami umożliwiającymi ich wykonanie, wynikającymi z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: uoz, ustawa) oraz z ustawy Prawo budowlane (dalej: pr. bud.) [1]. Na mocy pr. bud. wydane zostało rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (dalej: rozporządzenie MR), z kolei na mocy uoz wydano rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich [2] (dalej: rozporządzenie MKiDN). Ta druga regulacja jednak powinna zostać wkrótce zmieniona, ponieważ jej treść nie odpowiada w pełni znowelizowanym regulacjom ustawy, które weszły w życie 3 czerwca 2026 r.

Różnice definicyjne w aktach prawnych

Najbardziej istotne różnice między uoz i pr. bud. dotyczą definicji określających zarówno przedmiot, przy którym są prowadzone roboty budowlane, jak i rodzaj tych robót. Prawo budowlane posługuje się uniwersalną definicją przedmiotu działań, tj. nazwą „obiekt budowlany”. W tym pojęciu mieszczą się odrębne grupy obiektów, które mogą być jednocześnie zabytkami (ich dotyczy niniejszy artykuł).

Obiekt budowlany w pr. bud.

Według pr. bud. zabytkowym obiektem budowlanym może być budynek, budowla, obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W definicji budowli można wyodrębnić takie obiekty jak: obiekt liniowy, most, wiadukt, estakada, tunel, budowla ziemna, obronna (fortyfikacja), ochronna, hydrotechniczna, sportowa, zbiornik, konstrukcja oporowa, cmentarz i pomnik. Dodatkowo rozwinięto jeszcze pojęcie obiektu liniowego, którym jest obiekt budowlany o charakterystycznym parametrze, takim jak długość, czyli: droga, droga kolejowa, kanał lub wał przeciwpowodziowy. Charakter zabytkowy mogą mieć również obiekty małej architektury, którymi według pr. bud. są „niewielkie obiekty”, takie jak np.: kapliczki, krzyże przydrożne i figury, posągi, wodotryski i inne elementy architektury ogrodowej.

Warto przytoczyć tu także definicję urządzeń budowlanych – są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (np. ogrodzenia). Ponadto pr. bud. posługuje się określeniami takimi jak „obszar wpisany do rejestru zabytków” lub „obszar zabytkowy”. Pojęcia te nie mają swoich definicji, ale ich wyjaśnienie znajdziemy w uoz.

Wśród ww. definicji w pr. bud. zwracają uwagę takie określenie jak cmentarz i pomnik, które zakwalifikowano do grupy budowli. Zgodnie natomiast  z przepisami dotyczącymi ochrony zabytków cmentarz jest uważany za obszar zabytkowy, a pomnik zaliczany jest do dzieł sztuk plastycznych w grupie zabytków ruchomych.

Zabytek w uoz

W ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami istotna jest przede wszystkim definicja zabytku. Według tej definicji zabytek oznacza „nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, które są dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną, lub naukową”. Zabytek nie musi więc być objęty ochroną prawną – wystarczy, że ma wymienione cechy.

Przy definicji zbytku trzeba też zwrócić uwagę na pojęcie „otoczenie”. W uoz określono, że to „teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym działaniem czynników zewnętrznych”. Jest to zatem obszar, który mimo że nie jest zabytkiem, podlega ochronie prawnej.

W ustawie wymieniono poszczególne rodzaje zabytków, które odpowiadają definicji obiektu budowlanego.

Proces wykonywania robót budowlanych w obiektach zabytkowych

W odniesieniu do prowadzenia robót budowlanych w obiektach i na obszarach zabytkowych zależność między przepisami dotyczącymi ochrony zabytków a regulacjami dotyczącymi robót budowlanych opisuje art. 39 pr. bud.

Inny przepis pr. bud. dotyczy robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia lub wymagających tylko zgłoszenia. Zgodnie z art. 29, jeżeli takie roboty mają być prowadzone:

• przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków – wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;
• na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają zgłoszenia.

Ustawa o ochronie zabytków i opiece na zabytkami nie zawiera definicji robót budowlanych, ale odsyła w tym zakresie do określeń zawartych w pr. bud. Oprócz tego w uoz wymieniono inne rodzaje robót budowlanych, tj.: przemieszczenie zabytku nieruchomego oraz umieszczenie na zabytku urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych i napisów.

W pr. bud. zawarto ogólne wyjaśnienie pojęcia robót budowlanych oraz opisy trzech wybranych rodzajów tych robót. Zgodnie z tą ustawą w pojęciu „roboty budowlane” mieszczą się: budowa, przebudowa , montaż, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego. Natomiast za „budowę” uważa się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oraz odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę takiego obiektu.

Przebudowa oznacza roboty budowlane zmieniające parametry użytkowe lub techniczne obiektu budowlanego, z wyjątkiem następujących parametrów: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczba kondygnacji, a w przypadku dróg – z wyjątkiem zmiany granic pasa drogowego. Przez remont należy rozumieć odtworzenie stanu pierwotnego niestanowiące bieżącej konserwacji, z dopuszczeniem stosowania innych wyrobów budowlanych niż pierwotnie. Nie wszystkie rodzaje takich robót mogą być wykonywanie w obiektach i obszarach zabytkowych. Przede wszystkim przy zabytkach nie stosuje się odbudowy, którą należy rozumieć jako rekonstrukcję, ponieważ takie działanie pozbawiłoby zabytek cechy autentyzmu, czyli kryterium świadectwa minionej epoki lub zdarzenia. W obiektach zabytkowych zasadniczo (jednakże z dopuszczeniem wyjątków) nie należy również wykonywać rozbudowy, nadbudowy oraz przebudowy, ponieważ w wyniku takich zabytki mogą stracić walory autentyzmu. Najczęściej wykonywanym rodzajem robót budowlanych przy zabytkach powinien być remont, który zapewnia zachowanie w największym stopniu oryginalnej substancji i wartości takich obiektów.

W przypadku nieruchomości ujętych w gminnej ewidencji zabytków (czyli nieobjętych ochroną prawną) lub w przypadku obiektów niemających cech zabytkowych, ale znajdujących się na zabytkowym obszarze dopuszczalna jest rozbiórka.

Pozwolenia na roboty i zgłoszenia

Jeśli chodzi o pozwolenia na roboty budowlane, to wydają je –lub przyjmują zgłoszenia takich robót – odrębne organy wymienione w uoz i pr. bud. Zgodnie z uoz są to:

• wojewódzki konserwator zabytków lub samorządowy (powiatowy, gminny, powiatowo-gminny, metropolitarny) konserwator zabytków, jeżeli przekazano mu uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w tym zakresie;
• Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako organ wyższego stopnia w postępowaniu odwoławczym lub jako organ nadzoru.

Z kolei według pr. bud. są to następujące organy:

• starosta,
• wojewoda w sprawach niektórych obiektów i terenów oraz w postępowaniach odwoławczych,
• powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (przy wznowieniu robót budowlanych) lub wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jako organ wyższego stopnia nad powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego.

Zgodnie z uoz pozwolenia i zgłoszenia robót budowlanych dotyczą wyłącznie obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Pozwolenia wymagają: prowadzenie robót budowlanych, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni, oraz przemieszczanie zabytku nieruchomego. Z kolei zgłoszeń należy dokonać w przypadkach wykonywania robót budowlanych w otoczeniu zabytku oraz umieszczania na zabytku urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych i napisów.

W obu ww. systemach prawnych określono zawartość wniosków o wydanie pozwoleń na roboty budowlane oraz samych pozwoleń. Na podstawie pr. bud. wydano odpowiednie rozporządzenia, w których zamieszczono gotowe wzory formularzy wniosków o wydanie pozwolenia oraz zgłoszeń wykonania takich robót. Natomiast w rozporządzeniu MKiDN wymieniono jedynie zawartość wniosków o wydanie pozwoleń.

Zawartość wniosków i pozwoleń – różnice

Jedna z najważniejszych różnic między ww. wnioskami dotyczy załącznika potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością. Zgodnie z pr. bud. takim załącznikiem jest odpowiednie oświadczenie, natomiast na podstawie rozporządzenia MKiDN do wniosku należy załączyć konkretny dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku.

Kolejna różnica dotyczy załącznika w postaci odpowiedniego projektu. W pr. bud. ustalono, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany, czyli dwie części projektu budowlanego. Z kolei w rozporządzeniu MKiDN wymieniono projekt budowlany (tj. wszystkie trzy jego elementu), część projektu budowlanego lub program robór budowlanych. Zawartość projektu budowlanego wskazano w rozporządzeniu MR, ale zawartość programu robót budowlanych opisano wyłącznie w rozporządzeniu MKiDN. Trzeba jednak pamiętać, że sam program robót nie umożliwia uzyskania pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej lub organu nadzoru budowlanego, ponieważ pr. bud. nie uwzględnia takiego załącznika do wniosku.

Istotne różnice dotyczą także zawartości pozwoleń na roboty budowlane. Przede wszystkim pozwolenia organów ochrony zabytków są wydawane w ramach uznania administracyjnego oraz zawierają obowiązkowe i fakultatywne warunki, w tym warunki kierowania robotami lub pełnienia nadzoru nad nimi przez osoby mające odpowiednie kwalifikacje. Obejmują one uprawnienia budowlane i 18-miesięczną praktykę w robotach budowlanych przy obiektach zabytkowych wpisanych do rejestru lub  inwentarza muzeum będącego instytucją kultury. Ponadto takie pozwolenia mają indywidualnie określone terminy ważności.

Prawo budowlane natomiast umożliwia przed wydaniem pozwolenia na roboty budowlane wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu bądź projektu architektoniczno-budowlanego – ważnej prze rok. Organu nie może też odmówić wydania pozwolenia, jeżeli zostały spełnione wymagania określone w przepisach. Pozwolenie traci ważność, jeżeli nie rozpoczęto robót przed upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, lub budowa została przerwana na okres powyżej trzech lat.

Ryzyka związane z robotami budowlanymi  w zabytkach

Wskazane przepisy pr. bud. i uoz powodują, że prowadzenie robót budowlanych w obiektach i na obszarach zabytkowych wiąże się z określoną grupą ryzyk. Można tu wskazać następujące okoliczności:

• brak zgodności planowanych robót z doktryną konserwatorską;
• wydawanie pozwolenia przez organ ochrony  zabytków w warunkach uznania administracyjnego;
• brak ustawowego obowiązku wydania pozwolenia przez organ ochrony zabytków od przeprowadzenia, na koszt wnioskodawcy, niezbędnych badań konserwatorskich, architektonicznych lub archeologicznych w przypadku przemieszczania zabytku nieruchomego;
• konieczność przeprowadzenia badań archeologicznych w przypadku zamiaru wykonania robót budowlanych na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne;
• konieczność ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego w przypadku przebudowy, rozbudowy lub remontu obiektów wpisanych do rejestru zabytków;
• konieczność ustalenia osób o odpowiednich kwalifikacjach kierujących robotami budowlanymi lub wykonujących nadzór inwestorski;
• możliwość cofnięcia lub zmiany pozwolenia przez organu ochrony zabytków w razie ujawnienia po jego wydaniu nowych okoliczności;
• konieczność zawiadamiania organu ochrony zabytków o wszelkich zagrożeniach i nowych okolicznościach w trakcie prowadzenia robót budowlanych;
• możliwość przypadkowego znalezienia zabytku w trakcie prowadzenia robót budowlanych i związane z tym obowiązki ich ewentualnego wstrzymania oraz przeprowadzenia dodatkowych badań archeologicznych;
• wymóg wystąpienia o zmianę pozwolenia organu ochrony zabytków w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na roboty budowlane w przypadku zmiany osób kierujących robotami albo wykonujących nadzór inwestorki, a także w przypadku zbliżającego się terminu wygaśnięcia pozwolenia;
• możliwość uchylenia lub zmiany pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w terminie do dwóch lat od dnia potwierdzenia ostateczności pozwolenia;
• możliwość wszczęcia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków postępowania o wpisanie do rejestru zabytków nieruchomości dotychczas nieobjętej taką formą ochrony i związany z tym zakaz prowadzenia m.in. robót budowlanych, z wyjątkiem robót służących obronności i bezpieczeństwu państwa;
• możliwość prowadzenia przez organ ochrony zabytków kontroli na każdym etapie robót budowlanych i związana z tym możliwość wydania przez organ ochrony zabytków odpowiednich nakazów i zaleceń pokontrolnych oraz prowadzenia egzekucji administracyjnej nałożonych nakazów;
• brak możliwości legalizacji przez organ ochrony zabytków samowolnie wykonanych robót budowlanych;
• możliwości nakładania przez organ ochrony zabytków administracyjnych kar pieniężnych;
• możliwość nakładania przez odpowiednie organy kar za przestępstwa i wykroczenia przeciwko zabytkom.

Analiza stanu obiektu zabytkowego w formie wzorowanej na due diligence

W celu uniknięcia lub zminimalizowania ww. ryzyk związanych z prowadzeniem robót budowlanych w obiektach i na obszarach zabytkowych przed przystąpieniem do tych robót inwestor powinien przeprowadzić proces wzorowany na due diligence, czyli analizę czynników, które mogą spowodować takie ryzyka. Analiza składa się z następujących etapów:

1. Rozpoznanie stanu prawnego zabytku, tj. ustalenie, czy obiekt jest wpisany do rejestru zabytków lub znajduje się na takim obszarze, jest ujęty w ewidencji zabytków (gminnej albo wojewódzkiej) lub podlega ochronie na mocy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
2. Ustalenie trybu współdziałania inwestora z organem ochrony zabytków:
   1. dla zabytku lub jego otoczenia wpisanego do rejestru;
   2. dla nieruchomości ujętej tylko w gminnej ewidencji zabytków;
   3. dla nieruchomości ujętej wyłącznie w wojewódzkiej ewidencji zabytków, objętej ochroną na mocy ustaleń plany ochrony parku kulturowego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
3. Ustalenie organu ochrony zabytków, który ma kompetencje do wydawania pozwoleń i przyjmowania zgłoszeń robót budowlanych dla danej nieruchomości.
4. Ustalenie stanu wiedzy o uwarunkowaniach formalnych dotyczących zabytku (np. ograniczeń, nakazów, zaleceń, i dotychczasowych pozwoleń, a także występowania zabytków archeologicznych).
5. Ustalenie stanu wiedzy o opracowaniach naukowych, badawczych i technicznych dla zabytku oraz ustalenie zakresu dokumentacji koniecznej do opracowania lub uzupełnienia.
6. W razie potrzeby – zlecenie wykonania niezbędnych badań historycznych, konserwatorskich, architektonicznych, archeologicznych lub technicznych.

 

Przypisy

1. Rozważania zawarte w artykule bazują na następujących przepisach (przedstawiają stan prawny na 22 czerwca 2026 r.): ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 1292 ze zm.); rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (tekst jedn. DzU z 2021 r., poz. 81); ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. DzU z 2026 r., poz. 524 ze zm.); rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. DzU z 2022 r., poz. 1679).
2. Pełna nazwa aktu prawnego zob. przypis 1.

---

Autor